上海動(dòng)遷官司律師闡析“責(zé)令交出土地”決定的兩個(gè)要件

　　在征收土地過(guò)程中，當(dāng)被征收人認(rèn)為補(bǔ)償不合理或者其他原因，和征收方打不成補(bǔ)償協(xié)議，拒不交出土地時(shí)。征收方會(huì)使用各種手段“逼迫”被征收人快速交地，比較常見(jiàn)的就是征收部門(mén)作出的《責(zé)令限期交出土地決定書(shū)》。對(duì)于“責(zé)令交出土地”決定的兩個(gè)要件，上海動(dòng)遷官司律師予以具體闡析如下：

　　基于“縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)”角度關(guān)于“責(zé)令交出土地”決定的要件

　　如前析，基于“縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)”角度關(guān)于作出“責(zé)令交出土地”決定的要件有兩個(gè)前提條件：一是征收土地方案已經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)依法批準(zhǔn)；二是市、縣人民政府和土地管理部門(mén)已經(jīng)依照土地管理法和土地管理法實(shí)施條例規(guī)定的程序?qū)嵤┱鞯匦袨椤Ｔ斒鋈缦拢?

　　（一）征收土地方案已經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)依法批準(zhǔn)

　　從我國(guó)土地法律法規(guī)看，對(duì)于“征收土地方案”,《土地管理法》未予提及；《實(shí)施條例》雖規(guī)定了“征收土地方案”,但對(duì)其有權(quán)批準(zhǔn)機(jī)關(guān)，卻未作明確的劃分。根據(jù)該等法律法規(guī)的條文規(guī)定，關(guān)于“征收土地方案”的有權(quán)批準(zhǔn)機(jī)關(guān)問(wèn)題，可以從三個(gè)方面進(jìn)行推導(dǎo)：

　　（1）根據(jù)土地利用總體規(guī)則，土地利用總體規(guī)劃編制方案批準(zhǔn)機(jī)關(guān)是“國(guó)務(wù)院”、“省、自治區(qū)、直轄區(qū)人民政府”以及“省、自治區(qū)、直轄區(qū)人民政府授權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府”。

　　《實(shí)施條例》第八條規(guī)定，“全國(guó)土地利用總體規(guī)劃，由國(guó)務(wù)院土地行政主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)編制，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。”“省、自治區(qū)、直轄市的土地利用總體規(guī)劃，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織本級(jí)土地行政主管部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)編制，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。”“省、自治區(qū)人民政府所在地的市、人口在100萬(wàn)以上的城市以及國(guó)務(wù)院指定的城市的土地利用總體規(guī)劃，由各該市人民政府組織本級(jí)土地行政主管部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)編制，經(jīng)省、自治區(qū)人民政府審查同意后，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。”“本條第一款、第二款、第三款規(guī)定以外的土地利用總體規(guī)劃，由有關(guān)人民政府組織本級(jí)土地行政主管部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)編制，逐級(jí)上報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)；其中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府編制，逐級(jí)上報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府授權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府批準(zhǔn)。”《土地管理法》第21條規(guī)定，“土地利用總體規(guī)劃實(shí)行分級(jí)審批。”“省、自治區(qū)、直轄市的土地利用總體規(guī)劃，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。”“省、自治區(qū)人民政府所在地的市、人口在100萬(wàn)以上的城市以及國(guó)務(wù)院指定的城市的土地利用總體規(guī)劃，經(jīng)省、自治區(qū)人民政府審查同意后，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。”“本條第二款、第三款規(guī)定以外的土地利用總體規(guī)劃，逐級(jí)上報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)；其中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可以由省級(jí)人民政府授權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府批準(zhǔn)。”“土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行。”

　　從以上兩個(gè)法條文義來(lái)看，“征收土地方案”所涉及的土地利用總體規(guī)劃內(nèi)容，“國(guó)務(wù)院”、“省、自治區(qū)、直轄區(qū)人民政府”以及“省、自治區(qū)、直轄區(qū)人民政府授權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府”有針對(duì)不同情況的批準(zhǔn)權(quán)限。

　　（2）根據(jù)土地利用總體規(guī)劃下被征收土地用途轉(zhuǎn)化規(guī)則，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)機(jī)關(guān)是“國(guó)務(wù)院”和“省、自治區(qū)、直轄區(qū)人民政府”。

　　《土地管理法》第四十四條規(guī)定，“設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。”“省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。”“在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實(shí)施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計(jì)劃分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項(xiàng)目用地可以由市、縣人民政府批準(zhǔn)。”“本條第二款、第三款規(guī)定以外的建設(shè)項(xiàng)目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。”由于征收拆遷中的“征收土地方案”必然涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地方面的內(nèi)容，根據(jù)本條規(guī)定，關(guān)于被征收土地的用途轉(zhuǎn)化問(wèn)題，“國(guó)務(wù)院”、“省、自治區(qū)、直轄區(qū)人民政府”有針對(duì)不同情況的批準(zhǔn)權(quán)限。

　　（3）根據(jù)征地審批規(guī)則，區(qū)分被征收土地的性質(zhì)和數(shù)量規(guī)定不同批準(zhǔn)機(jī)關(guān)為“國(guó)務(wù)院”和“省、自治區(qū)、直轄區(qū)人民政府”.

　　《土地管理法》第四十五條規(guī)定，“征收下列土地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)：（一）基本農(nóng)田；（二）基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)三十五公頃的；（三）其他土地超過(guò)七十公頃的。”“征收前款規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)務(wù)院備案。”“征收農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十四條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過(guò)征地批準(zhǔn)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批。”由于征收拆遷中的“征收土地方案”除涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地方面的內(nèi)容外，亦必然涉及被征收土地的性質(zhì)和數(shù)量等方面的內(nèi)容，根據(jù)本條規(guī)定，關(guān)于被征收土地的最終權(quán)限問(wèn)題上，只有“國(guó)務(wù)院”和“省、自治區(qū)、直轄區(qū)人民政府”有針對(duì)不同情況的批準(zhǔn)權(quán)限。

　　《物權(quán)法》第四十二條第一款規(guī)定，“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。”結(jié)合本款規(guī)定并綜合以上三個(gè)方面的推導(dǎo)，筆者認(rèn)為，征收土地是國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要，將集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地的強(qiáng)制手段；根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，土地應(yīng)由國(guó)家管理，實(shí)行土地用途管制，在合理劃分征收土地審批權(quán)的前提下實(shí)行征收土地由國(guó)務(wù)院和省兩級(jí)政府審批的原則。

　　(二）依法批準(zhǔn)

　　在明確批準(zhǔn)的“有權(quán)機(jī)關(guān)”之外，在“征收土地方案已經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)依法批準(zhǔn)”這一項(xiàng)前提條件中，還有一個(gè)“依法”的限定條件。所謂“依法”,一是根據(jù)征收土地審批權(quán)限進(jìn)行批準(zhǔn)；二是根據(jù)征收土地的法定程序進(jìn)行批準(zhǔn)。對(duì)于征收土地審批權(quán)限問(wèn)題，前已論及，不再贅述。

　　對(duì)于征收土地的法定程序問(wèn)題，《土地管理法》、《實(shí)施條例》等未予明文，根據(jù)國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、國(guó)辦發(fā)明電[2010]15號(hào)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》以及國(guó)土資源部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》（國(guó)土資發(fā)[2010]96號(hào)）等行政規(guī)范性文件規(guī)定，征收土地前需要履行的法定程序大體有四：①第一步，發(fā)布擬征地通告。即由市、縣級(jí)國(guó)土資源局（或土地管理局）在擬被征收土地所在地的村范圍內(nèi)發(fā)布擬征地通告，告知擬被征土地的村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民有關(guān)擬征地范圍、面積、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑以及征地用途等信息。該通告后搶栽、搶種的農(nóng)作物或者搶建的建筑物不列入補(bǔ)償范圍；②第二步，征詢村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。即由市、縣級(jí)國(guó)土資源局（或土地管理局）會(huì)同所在的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府，就擬征地通告的內(nèi)容征詢村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)，有不同意見(jiàn)的應(yīng)記錄在案，根據(jù)村民委員會(huì)或村民提出的意見(jiàn)分別處理并協(xié)調(diào)解決。對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑、補(bǔ)償方式有異議的，應(yīng)告知擬被征地相對(duì)人有權(quán)提出聽(tīng)證申請(qǐng)，并依法組織聽(tīng)證市、縣級(jí)國(guó)土資源局（或土地管理局）應(yīng)將村民對(duì)擬征收土地的意見(jiàn)和聽(tīng)證的材料作為報(bào)批的必備材料歸檔上報(bào)。③第三步，地籍調(diào)查和地上附著物登記。即由市、縣級(jí)國(guó)土資源局（或土地管理局）會(huì)同擬被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人實(shí)地調(diào)查擬被征土地的四至邊界、土地用途、土地面積，地上附著物種類(lèi)、數(shù)量、規(guī)格等，并由市、縣級(jí)國(guó)土資源局（或土地管理局）現(xiàn)場(chǎng)填制調(diào)查表一式三份，由市、縣級(jí)國(guó)土資源局（或土地管理局）工作人員和所有權(quán)人、使用權(quán)人共同確認(rèn)無(wú)誤后簽字。市、縣級(jí)國(guó)土資源局（或土地管理局）應(yīng)將所有權(quán)人、使用權(quán)人簽字的材料作為報(bào)批的必備材料歸檔上報(bào)。④第四步，擬訂“一書(shū)四方案”組卷上報(bào)審批。即由市、縣級(jí)國(guó)土資源局（或土地管理局）根據(jù)征詢、聽(tīng)證、調(diào)查、登記情況，按照審批機(jī)關(guān)對(duì)報(bào)批材料的要求擬訂“一書(shū)四方案”即：“建設(shè)用地說(shuō)明書(shū)、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征收土地方案、供應(yīng)土地方案”并組卷向有批準(zhǔn)權(quán)的機(jī)關(guān)報(bào)批。

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