上海拆遷政策網對集體土地征收中“責令交出土地決定”的法律問題解析

　　我國《土地管理法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)第四十五條規定，“違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設征收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執行。”下面請看上海拆遷政策網具體的講解。

　　一、對于決定主體的問題

　　根據《實施條例》第四十五條規定精神，作出責令交出土地相關行政決定的行政主體是“縣級以上人民政府土地行政主管部門”，主要是指縣、市、省國土資源局(或土地管理局)，鄉級政府的土地管理所等派出機構等機關明顯是不適格的。實踐中，部分地方以鄉級政府的土地管理所等派出機構、城市管理局、綜合執法局、城建部門、規劃部門、甚至成立的某某拆遷指揮部等臨時機構乃至于房地產開發公司的名義作出“責令交出土地”決定，存在行政主體不適格的問題。

　　由于《實施條例》第四十五條沒有賦予“縣級以上人民政府土地行政主管部門”對于被征地拆遷人“拒不交出土地的”強制執行權，“縣級以上人民政府土地行政主管部門”屬于《行政強制法》第53條規定的“沒有行政強制執行權的行政機關”。根據《實施條例》第45條關于“…拒不交出土地的，申請人民法院強制執行”、《行政強制法》第53條關于“沒有行政強制執行權的行政機關可以…依照本章規定申請人民法院強制執行”以及法釋[2000]8號《最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋》(以下簡稱《若干解釋》)第87條第1款關于“法律、法規沒有賦予行政機關強制執行權，行政機關申請人民法院強制執行的，人民法院應當依法受理”的規定，即便該等部門有權作出“責令交出土地”決定，但對于該等決定的執行，也只能申請人民法院強制執行，而不能由其自決自執。在申請人民法院強制執行時，由于該等執行的依據，只能是“縣級以上人民政府土地行政主管部門”作出的“責令交出土地”決定。故在此便有一個行政強制行為合法性的司法審查問題，當然這也是作出“責令交出土地”這一決定的前提條件所需要探討的問題。

　　二、對于決定前提條件的問題

　　關于“責令交出土地”決定的前提條件問題，《實施條例》第四十五條僅從被征地拆遷人的角度作出規定，確定了“違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設征收土地的”且“拒不交出土地的”這一前提條件，構成“責令交出土地”決定的一個要件；對于“縣級以上人民政府土地行政主管部門”作出“責令交出土地”決定的前提條件則未置明文。法釋[2011]20號《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》（以下簡稱《若干規定》）第十四條第一款規定，“縣級以上人民政府土地管理部門根據土地管理法實施條例第四十五條的規定，申請人民法院執行其作出的責令交出土地決定的，應當符合下列條件：（一）征收土地方案已經有權機關依法批準；（二）市、縣人民政府和土地管理部門已經依照土地管理法和土地管理法實施條例規定的程序實施征地行為；（三）被征收土地所有權人、使用人已經依法得到安置補償或者無正當理由拒絕接受安置補償，且拒不交出土地，已經影響到征收工作的正常進行；（四）符合《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第八十六條規定的條件。”從該條款文義來看，其第（三）項系《實施條例》第四十五條從被征地拆遷人的角度構成“責令交出土地”決定的要件予以具體化之規定，亦系從被征地拆遷人的行為角度設定合法性司法審查的條件之一；其第（四）項主要是對提出非訴行政執行申請的一般條件作出的集中規定，其第（一）、（二）項是從行政機關的角度設定合法性司法審查的條件。筆者認為，從立法精神上看，《若干規定》第十四條第一款第（一）、（二）項雖系《實施條例》第四十五條有關“縣級以上人民政府土地行政主管部門”申請法院強制執行情形的具體申請條件，但也應視為“縣級以上人民政府土地行政主管部門”在征地拆遷實踐中作出“責令交出土地”決定前需要滿足的前提條件。從這個方面來說，《若干規定》第十四條第一款第（一）、（二）項從“縣級以上人民政府土地行政主管部門”角度，補充規定了“責令交出土地”決定的又一要件。

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